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원래 이 책 자체가 정부부처 사이트에 올라왔던 내용을 엮은 것뿐입니다. 좋은 자료이니 읽어보시길 추천 드립니다.
‘운 좋으면 주택뽑기 당첨’ 30년
실수요자에게 혜택을-주택청약제도의 변천
[실록 부동산정책 40년 ⑭]
특별기획팀2007.03.14
2005년 7월 막 부임한 강팔문 건설교통부 주택국장(현 익산지방국토관리청장)은 주택국 회의에서 30년간 이어졌던 주택청약제도의 근간을 뒤흔드는 제안을 내놓았다. "주택청약제도에서 운에 기초한 추첨방식은 문제가 있다. 개선해야 한다. 방법은 잘 모르겠지만 전문기관에 용역을 맡겨보자."
강 국장의 이야기다. "우리 안에서도 문제의식이 많았습니다. 가입한 지 2년만 지나면 모두 같은 자격을 얻어 누가 더 필요하냐를 따지지 않고 추첨하는 것이 맞느냐는 논의가 많았습니다. 특히 저는 추첨 방식에 대해 회의적인 시각을 갖고 있었습니다."
건교부의 이런 고민은 한 달 뒤 발표된 ‘8.31 정책’에 한줄 포함됐다. ‘무주택 기간, 자산, 소득, 가구현황 등을 감안해 청약우선순위를 조정한다’는 간략한 내용이었다. 이어 건교부의 용역의뢰를 받은 주택산업연구원이 ‘청약가점제’를 대안으로 내놓으면서 내용은 구체화됐다. 1980년대 한 때 건설부 내에서 논의된 적이 있지만 개인 소득 파악이 어렵다는 이유로 도입이 미뤄졌던 청약가점제는 이렇게 다시 수면 위로 부상했다.
"운에 기초한 추첨방식 개선해야"
청약가점제란 청약자격을 점수로 환산, 청약가점이 높은 사람에게 주택을 우선 공급하는 것을 말한다. 가점 항목에는 세대주 연령, 부양가족수, 무주택기간, 청약통장 가입기간 등이 가점 항목이다. 그러나 청약가점제 대안은 환영받지 못했다. 기존 청약통장 가입자 등의 반발을 예상한 열린우리당에서 반대했고, 언론의 비판이 이어지자 청와대에서도 부담을 느꼈다.
분위기는 2006년에 들어서면서 반전됐다. 고분양가를 억제하기 위해 분양가상한제 및 분양원가 도입이 검토되면서 ‘무주택 실수요자들에게 주택을 우선 공급해야 한다’는 사회적 공감대가 형성됐기 때문이다.
민간택지 아파트까지 분양가상한제를 도입하면 분양가가 낮아지고, 실거래가와 분양가의 차익을 노리는 투기꾼이 몰릴 가능성이 높아진다. 기존 추첨제대로 ‘청약전쟁’이 벌어진다면 당첨기회가 낮아져 실수요자에게 값싼 아파트는 ‘그림의 떡’이 될 수 있다. 실수요자에게 값싼 아파트를 공급하자는 분양가상한제의 취지가 무색해지는 셈이다.
이에 2007년 1월 11일 정부와 열린우리당은 30년간 이어졌던 기존 청약제 대신 청약가점제를 2007년 9월 도입하기로 합의했다. ‘추첨식’ 주택청약제도가 도입된지 30년 만에 대 변화를 맞이한 것이다.
기존 청약제도의 추첨제는 누구나 분양시장에 뛰어들 수 있다는 한계를 갖고 있었다. 2004년 3월 23일 서울 용산 시티파크 주상복합아파트에 청약접수가 시작되자 접수객들이 길게 장사진을 이루고 있다.
추첨제, 건설자금 조달 기여·가수요 유발 부작용
아파트 청약제도는 투기가 횡행했던 1977년,공공 부문 아파트 분양방법에 구체적인 규정을 마련하면서 시작됐다. 청약관련 저축으로 민간자본을 주택건설 자금으로 끌어들여야 했던 정부는 다수가 청약제도에 가입하도록 유도하기 위해 ‘추첨제’라는 방식을 도입했다.
청약관련 통장의 가입자가 많아야 건설재원이 늘고 분양시장도 활발해져 주택건설이 촉진되기 때문이다. 주택공급을 민간에 상당 부분 의존하는 상황에서 청약제도를 통해 공급 물량을 실수요자에게 분배한다는 목적도 실현하고자 했다.
그러나 결과적으로 기존 청약제도는 주택이 절실히 필요한 이들에게 적시에 '새 집'을 공급하지 못했다. 추첨제라는 방식의 한계 때문에 신청자들은 운이 좋아야 주택을 분양받을 수 있었고, 누구나 분양시장에 뛰어들면서 사실상 가수요자들을 끌어들였다. 지난 30년 동안 정부가 투기적 가수요를 없애기 위해 부단히 노력했지만 근본적 성공을 거두지 못한 또하나의 이유이기도 하다.
선착순 분양 아파트
1977년까지만 해도 아파트 분양은 공공자금으로 짓는 아파트에 한해 ‘공모’한다는 두루뭉술한 내용으로 돼 있었다. 당시 아파트 분양에는 선착순이나 번호표 추첨 등의 방법이 주로 이용됐는데 문제가 많았다. 수많은 사람이 몰려가 북새통을 이루거나 번호를 조작하는 사건까지 발생했다.
아파트 수요가 급증한 1970년대 중반 이후 이른바 ‘투기부인'이 등장하면서 강남과 여의도 지역에 본격적인 아파트 투기가 발생했다. 아파트 경기는 1977년 초부터 되살아나기 시작해 3월쯤에 이르자 극심한 과열 양상으로 치달았다. 투기꾼은 공공, 민영아파트를 가리지 않고 몰려들었는데 이들의 투기행태는 연일 신문 사회면을 장식했다.
1명의 투기꾼이 100가구 신청도
1977년 3월 15일 서울 여의도 목화아파트 분양에 몰린 투기꾼을 다룬 1977년 3월 16일자 조선일보.
대표적인 것이 1977년 3월 15일 서울 여의도 목화아파트 분양. 이날 모델하우스 옆 공개추첨 현장에는 신청자 4000여 명이 몰려 희비가 엇갈렸다. 이들 중에는 ‘10가구를 신청했는데 하나도 안됐다’고 아쉬워하는 사람, ‘하나를 신청한 사람은 볼 것도 없다’며 발걸음을 돌리는 사람도 있었다.
한 투기꾼은 현금 2억원을 동원해 100가구를 신청해 주변 사람을 놀라게 했다.당시 제조업 근로자 86.8%가 5만원 이하의 월급을 받았고 쇠고기 한 근의 가격이 1700원 가량이었던 점을 감안하면 엄청난 거액이었다.
주택공사 등이 건설하는 공공부문 아파트도 사정은 마찬가지였다. 4월 초 신청을 접수한 서울 화곡동 주공아파트는 평형에 따라 96대 1에서 178대 1의 경쟁률을 보였다. 경쟁률이 높아지자 주공은 투기꾼의 가수요를 막기 위해 신청자마다 주민등록증을 확인, 2중 신청하지 못하도록 했다.
그러나 투기꾼이 집 없는 사람을 동원해 10여 개 이상 신청하는 사태가 발생했다. 이처럼 한 사람이 여러 가구를 신청할 수 있다는 것 자체가 문제였다. 그럴수록 실수요자가 분양받을 확률은 떨어지기 때문이다.
공공주택 청약 1순위제 도입
연일 언론에서 아파트 투기와 관련, 관련 제도를 정비해 실수요자에게 아파트를 공급해야 한다는 목소리가 높아졌다. 청와대의 기침소리에 전국이 놀라던 시절이었다. 급기야 건설부는 1977년 4월 공공아파트의 분양방법을 내놓는다.
가족이 있는 무주택 세대주에게 ‘국민주택청약부금’ 가입자격을 주고 한달에 한번씩 6회 이상 넣어 50만원 이상이 된 사람을 아파트 청약 1순위로 정한다는 게 주된 내용이었다. 부금에 가입할 때 가옥대장과 주민등록등본을 확인, 무주택자만 가입하도록 했다.
청약부금 가입자에 공공주택 분양 우선순위를 주는 청약제도 실시를 알리는 1977년 4월 22일자 경향신문.
그러나 민영아파트는 여전히 투기로 몸살을 앓고 있었다. 신동식 당시 건설부장관은 1977년 6월 29일 국회 건설위원회에 출석해 민영아파트 투기 대책을 묻는 신민당 양해준 의원의 질문에 다음과 같이 대답했다.
"일종의 궁여지책이랄까 기본적인 문제의 해결을 하려고 하고 있습니다만 아직 결론이 안나옵니다. 아직도 검토를 하고 있습니다. 하나의 방법으로 주민등록등본을 제시하게 했습니다. 세무조사의 근거로 남긴다면 전매 등의 투기는 상당히 억제될 수 있겠다는 생각입니다."
분양 직후 팔아넘기는 아파트
10월 초 국회 본회의에 출석한 신 장관은 청약제도를 민영아파트에도 확대하는 방안을 제시했다. "공공자금을 쓰는 민영아파트 혹은 주택공사의 아파트에 대해서는 주민등록등본과 가옥대장 등을 확인하고 이를 KIST에 의뢰, 컴퓨터로 처리해 중복추첨을 방지하는 방법을 강구하고 있습니다. 단 이것은 공공자금을 쓰고 있는 민영주택업자나 주공에 한하고 있기 때문에 (이외의) 민영아파트 문제는 주택건설촉진법을 개정한다면 강력히 규제할 수 있을 것으로 기대합니다."
이듬해 2월 청약제도는 민영아파트로 확대된다. 1세대 1구좌를 원칙으로 국민주택청약부금 및 청약예금에 가입해 일정기간 일정액을 납입하면 1순위를 준다는 취지였다. 한번 당첨된 사람은 3년간 다시 당첨될 수 없도록 주택은행 컴퓨터센터를 통해 서울 지역의 아파트 추첨을 실시한다는 내용도 포함됐다.
하지만 민영아파트 부분에는 전매 금지 조항도 없었고 무주택자에 한한다는 조항도 없었다. 청약자를 줄 세워 가수요자를 배제하는 등 투기를 막을 수 있다는 점은 긍정적이었지만 오히려 돈 있는 이들에게 먼저 분양기회가 돌아간다는 비판을 받았다.
당시 건설부 주택정책계장이었던 김종만 씨의 회상이다.
"세상이 시끄러웠습니다. 장관 이하 주택국장, 과장, 사무관까지 이 문제에 매달렸습니다. 청약제도는 투기를 없애기 위해 만든 ‘줄 세우기’였습니다. 그런데 공공 부문을 규제하자 민영아파트가 난리였습니다. 그래서 민영 부문으로 확대했습니다. 하지만 너무 규제하면 민간 건설사의 공급량이 줄어들 우려가 있어 전매 금지 등의 강력한 규제는 포함하지 않았습니다.그 시절 아파트 투기는 강남과 여의도 등 서울 일부 지역의 이야기였습니다. 우리나라 국민이 그렇게까지 투기에 발 벗고 나설 줄은 몰랐습니다."
부동산 경기 나쁘자 전매금지 완화
청약제도는 투기를 근본적으로 막을 수 없었다. 아파트 투기는 1978년 8월 8일 강력한 부동산 진정대책으로 잦아들었다가 1982년 금리인하 등 정부의 경기부양책으로 조금씩 고개를 들기 시작했다.
김종호 당시 건설부 장관은 1982년 11월 11일 국회 건설위원회에 출석, 아파트 투기와 관련해 다음과 같이 보고했다. "제가 1월 4일 장관으로 취임한 뒤에 가장 큰 문제가 미분양 아파트였습니다. 그래서 어떻게 하면 1만4000호에 달하는 미분양 아파트를 빨리 분양시키느냐 하는 문제에 솔직히 많은 역점을 두었습니다. 공공부문 아파트 전매금지 기간을 1년에서 6개월로 줄이고 금리를 인하하고 양도세 등 세금을 낮췄습니다."
1982년 6월과 8월 사이에 있었던 주공의 과천 2·3차 분양과 개포 3차 분양부터 시작된 투기과열은 10월 경남아파트 분양부터 극성을 부리기 시작했다. 11월 우성아파트 분양은 그 중의 백미였다.
김 장관의 국회보고. "지난 9월부터 이상 징후가 보여 경제장관회의를 열었으나, 모처럼 부양된 주택경기 특히 아파트경기를 죽일 수는 없다는 여론이 있어 좀더 관망하게 됐습니다. ‘좀더 과감한 조치를 했으면 이렇게 안됐을 텐데 왜 우물쭈물하고 미지근하게 엄포만 해서 이렇게 됐느냐’는 비난을 받습니다만 모든 국내경기의 최선봉인 주택경기가 한번 불이 꺼지면 3년 내에 불을 켜기가 어렵습니다. 그래서 여러 가지 어려움을 참고 기다리고 있습니다."
공공아파트도 절반이 전매
공공 자금으로 민간건설사, 주공 등이 지은 공공부문 아파트는 법으로 전매가 일정 기간 제한된 상황이었다. 그런데 조사를 해보니 과천, 개포 지구 주공아파트 5880세대 중 절반가량에 다른 사람이 들어가 있었다고 한다.
김 장관의 보고는 이어진다. "이것을 몰랐느냐 주공에 추궁하니 ‘어떻게 하면 분양을 많이 시킬까’에 정신을 쏟았고 여러 가지 권한에 제약이 있다고 했습니다. 예를 들어 홍길동이 분양을 받아 입주하는 날 전매자와 함께 와서 주공 직원에게 주민등록증을 보여주고 등록까지 시켜놓습니다. 그런 뒤 전매자에게 웃돈을 받고 열쇠를 넘깁니다. 하루 200~300호가 입주하는 상황에서 제한된 인원으로 모조리 확인할 수도 없고 수사권도 없어 이를 일일이 색출할 수 없었다는 것입니다."
0순위 청약통장의 등장
불법전매는 주로 청약통장 거래로 이루어졌다. 이로 인해 종종 황당한 사건도 발생했다. 서울에 살던 이모(당시 64세)씨는 1981년 친구 소개로 알게 된 김모(당시 31세)씨에게 20만원을 받고 청약저축통장 가입명의를 빌려줬다. 김 씨는 매달 10만원씩 28회 납부했다가 통장을 다른 이에게 넘겼다. 수차례 전매를 거친 끝에 최종 소지자가 1983년 7월 서울 강동구 고덕동 주공아파트에 당첨됐다.
그런데 중도금과 잔금이 들어오지 않았다. 주공은 통장명의자인 이 씨를 찾아 중도금 등을 독촉했다. 이 씨는 배짱 좋게도 자신이 잔금을 치르고 아파트에 입주했다. 그 뒤 통장의 최종소지자가 나타나 ‘집을 내놓으라’고 요구하자 이씨는 "명의를 빌렸던 김 씨가 자신을 속였다"며 허위 고소를 했다. 결국 이 씨는 무고혐의로 구속됐다.
전매 제한 조항이 없었던 민영아파트에 대한 투기는 더욱 극심했다. 투기세력은 ‘0순위’ 통장으로 몰려들었다. 0순위란 1978년 정부가 민영아파트 청약예금 가입자 중 6회 이상 떨어진 장기낙첨자에게 우선당첨권을 주었던 것을 말한다. 민영아파트 청약제는 일정 금액 예치 뒤 3개월이 지나면 누구나 같은 청약기회를 줬다.
이 때문에 극심한 경쟁률을 보였고 ‘억세게 재수 없는 예금가입자’가 등장했다. 반면 공공부문 아파트 청약자는 분기별로 구분돼 우선권을 인정받고 있었다. 0순위 제도는 행정상의 미비를 보완하고 투기를 진정시킨다는 목적으로 도입됐지만 1982년 오히려 투기세력에 악용됐다.
우성아파트 0순위 프리미엄 4500만원
서울 강남지역 개포동에서 발생한 투기를 심층 보도한 1982년 11월 6일자 중앙일보.
통장 거래는 전매 과정이 간단하고 세무조사 등 사후처리에도 별 문제가 없었다. 이런 장점 때문에 투기꾼은 통장거래를 선호했다. 우성아파트 분양일인 1982년 11월 4일을 앞두고 0순위 통장에 프리미엄이 천정부지로 붙기 시작했다. 불과 보름 사이에 통장 가격은 4~5배로 뛰었고 당첨된 통장은 최고 4500만원을 호가했다.
이듬해 청약제도는 대폭 강화된다. 공공부문 아파트의 경우 입주관리가 시작됐다. 입주할 때 당첨자와 계약자, 최초입주자가 동일한지 확인하고 입주 뒤에는 전매금지 기간 동안 일년에 4번 입주자 실태를 조사해 위반자는 퇴거하도록 했다.재당첨 금지 기간도 5년으로 늘어났다.
민영아파트에 대해선 투기를 진정시키기 위해 실거래가와 분양가의 차이가 심한 지역의 경우 채권입찰제를 도입했다. 채권금액이 높을수록 분양아파트에 프리미엄이 적게 붙게 되고 결국 차액을 노린 전매 행위가 줄어들 수 있을 것이라는 계산이었다. 0순위 제도는 폐지했다.
"기자분들이 0순위 피해자"
0순위 제도는 폐지했지만 기존 가입자의 기득권 문제가 남았다. 1983년 2월 28일 국회 건설위원회에서 무소속 조형부 의원은 "이발사에 목을 내밀고 운전사에 생명을 맡기듯 정부 정책을 믿는 단 한 사람의 선의의 피해자가 발생하지 않도록 해라"고 요구했다.
민한당의 김형래 의원도 대책을 촉구했다. "국회를 출입하는 기자분이 민한당의 경우 약 30여 명입니다. 그 중에서 약 다섯명 가량이 선의의 0순위자입니다. 쟁쟁한 매스컴의 정치부기자들이 지금까지 0순위를 활용 못했을 때 일반 소시민들의 심정이야 오죽하겠습니까. 주택정책을 보도하는 기자들부터가 피해자올시다."
정부는 1983년 9월까지 경과조치를 뒀다. 거래가 여전히 발생하자, 거래를 막기 위해 국세청은 0순위 통장 소지자에 대해 조사를 실시했다. 그러자 자신의 통장을 갖고 있는 마지막 매입자를 찾으려는 사람이 늘어났다. 10번 이상 전매된 경우도 있어 판매자와 마지막 소지자 간에 연락이 닿기가 쉽지 않았다. ‘통장을 돌려달라’는 부탁을 거절하는 이들도 있어 판매자는 자신이 받았던 프리미엄에 웃돈을 얹어 되사기도 했다.
당첨 발표 20분 만에 "자 매물 나왔습니다"
부동산 투기는 좀처럼 사라지지 않았다. 중앙일보 1984년 4월 26일자는 서울 가락동 현대아파트 모델하우스 앞 상황을 다음과 같이 전하고 있다. ‘발표를 보러온 300여 명의 인파를 비집고 10여 명의 투기꾼들이 소리를 지르고 있었다. "자 매물 나왔습니다. 매물. 48평, 59평 매물 나왔어요." 당첨자 발표가 나온 지 불과 20분 만이었다.
정부는 갖가지 노력을 펼쳤다. 건설부는 1984년 청약제도를 강화, 재당첨 금지기간을 늘렸고 청약통장 전매를 금지했다. 무주택자 위장을 막기 위해 무주택 기간이 1년 이상인 사람에게만 청약저축 가입자격을 부여했다. 또한 전용면적 18평 이하 공공부문 아파트를 분양할 때 3년 이상 무주택자에게 우선순위를 주었다.
민영아파트 부분도 건설부는 많은 돈을 예치한 사람이 작은 평수까지 청약할 수 없도록 해 적은 돈을 예치한 서민의 기회를 보장했다. 다른 정부 부처도 투기와의 싸움에 동참했다. 국세청은 거의 매년 아파트당첨권 전매자에 대한 추적조사를 강화, 전매자에 강도 높은 세금을 매겼다. 법무부는 전국의 공증인에게 불법 전매에 이용되던 공증을 하지 말도록 지시했다.
주택청약 가입자 192만명
1990년 7월 6일 국회 건설위에서 민자당 황대봉 의원은 정부의 주택정책을 비난했다. "지난 1988년 말 주택청약저축·예금에 가입한 인원이 83만명이던 것이 1990년 2월말 192만명으로 늘어 아파트 분양 당첨의 날만 초조하게 기다리고 있습니다. 이중 청약저축 가입자만 해도 117만여 명이며 가입한 지 8년이 넘는 사람이 2600여 명이고 10년 이상 된 사람도 46명이 있습니다."
이에 대해 권영각 당시 건설부장관은 다음과 같이 답변했다. "전국의 청약저축가입자수는 올해 6월말 현재 125만명으로 추산하고 있습니다. 1992년까지 이들에게 전부 공급하는 것은 재원과 택지, 기술 등의 한계로 사실상 어려운 실정입니다. 그러나 정부는 청약저축 1순위자가 소형 민영주택 분양을 받을 수 있도록 제도를 개선했습니다. 아울러 200만호 주택건설이 끝나면 청약저축가입자에게 보다 많은 주택을 공급할 수 있도록 계획에 충분히 반영하겠습니다."
장기 낙첨자 집회 갖고 "집을 내놔라"
장기간 청약저축을 납입하고도 아파트를 분양받지 못한 가입자의 불만을 소개한 1991년 4월 21일자 중앙일보.
1년 뒤 청약저축 가입자의 불만은 폭발했다. 1991년 4월 20일 명동성당 앞. 주택청약 가입자 중 7년 이상 장기낙첨자들이 모인 집회가 열렸다. 이날 이들이 내건 주장은 오로지 하나, "집을 내놔라"는 것이었다. 1984년 명칭이 바뀌기 전까지만 하더라도 청약저축의 이름은 선매청약저축이었던 점에서 알 수 있듯이 정부가 가입자에게 전용면적 25.7평 이하 아파트를 우선적으로 공급해주기로 약속해놓고 지금까지 지키지 않고 있다는 주장이었다.
12월에는 실력행사로 이어졌다. 12월 3일 서울 도시개발공사가 짓는 분양아파트 청약접수 현장에 모인 장기낙첨자들은 ‘정부의 잘못된 주택정책으로 우리들만 피해를 입고 있다’며 항의하는 소동을 벌였다가 출동한 경찰에 의해 강제 해산됐다.
주택보급률이 최저였던 시절 집권한 6공화국 정부는 국민의 불만을 피부로 느끼고 있었다. 정부는 신도시를 통해 공급물량을 확대하는 한편 집권 초기부터 실수요자에게 주택을 공급하고자 청약제도를 대폭 개편했다.
1989년부터 시작된 청약제도 강화는 1992년까지 이어졌다. 1989년 건설부는 아파트 당첨 경험이 있는 사람을 모두 1순위에서 제외하는 한편 민영아파트의 당첨권 전매를 금지했다. 이듬해에는 민영아파트 1순위에서 1가구 2주택 이상 세대주를 제외하고 민영아파트 공급물량의 일부를 무주택 서민에게 우선 배정했다. 남편과 아내 등 세대주와 세대원의 주민등록이 달라 한쪽이 무주택자로 위장하는 경우를 막기 위해 무주택 범위를 세대원 전체로 확대했다.
1991년에는 민영아파트 1순위에서 1가구 1주택자 중 대형주택 소유자까지 제외하는 강수를 두고, 이를 뒷받침할 주택전산망도 가동했다. 민영아파트를 무주택 서민에게 우선 배정하는 범위도 대폭 확대했다. 이듬해에는 민영아파트 전매를 제한했다.
"서울대 법대 교수 5번 만난 뒤 민영 전매제한 조치"
당시 건설부 주택국에서 주택공급규칙을 담당했던 김홍배 씨의 말이다. "당시 공공부문 주택은 제한기간에 전매하면 2년 이하 징역 등의 처벌을 받았습니다. 하지만 민영아파트는 10배에 달하는 차익을 남기고 전매를 해도 이를 막는 규정이 없어서 불공정하다는 이야기가 나왔습니다. 당시 서울대 법대 교수를 5번 가량 만나 법리상의 문제점을 해결한 뒤 민영주택에도 일정 기간 전매를 제한하는 조치를 취했습니다."
과열청약을 막기 위해 20배수제도 실시했다. 20배수제란 민영아파트 분양세대 20배에 해당하는 장기예치자에게 청약기회를 주는 제도를 말한다. 이 제도에는 20배 이외의 가입자는 청약조차 할 수 없다는 단점이 있었다.
서울시는 단점을 보완하기 위해 1995년 동시분양제를 도입했다. 개별 분양되던 공급물량이 모이면 분양세대가 많아지고 청약기회를 얻는 이들도 늘어나기 때문이다. 100세대를 분양하면 2000명에게 돌아가던 청약기회가 1000세대를 분양하면 2만명에게 부여되는 식이다. 곧 청약과열이 식으면서 미달사태가 발생하자 배수제의 범위는 계속 늘어나 1997년에는 250배수까지 적용됐다가 1999년 폐지됐다.
서울 지역 아파트 동시분양 접수가 시작된 2002년 1월 8일 주택은행 불광동 지점 아파트 동시분양 신청창구가 청약자들로 만원을 이룬 가운데, 대기자 표시 전광판이 205를 나타내고 있다.
외환위기로 청약제도 크게 완화
IMF 외환위기는 청약제도의 모든 것을 바꿔놓았다. 건교부는 1998년 기존 당첨자와 대형주택 소유자를 민영 1순위에서 제외했던 규정을 폐지했고 재당첨 금지 기간도 완화했다. 이듬해에는 민영 부분에서 2주택 이상 소유자를 1순위에 포함시키는 한편, 집 없는 서민 가입자에게 민영아파트 일부를 우선 분양하던 제도도 폐지했다.
청약통장이나 분양권, 주택 전매제한도 폐지했다. 2000년 건교부는 민영아파트 청약자격을 20세 이상으로 확대, 20년 넘게 이어졌던 1세대 1구좌 원칙까지 폐기했다. 불경기로 위축된 주택수요를 진작한다는 명분이었다.
'떳다방'의 전성기, 청약통장이 '복권'
부작용은 곧 나타났다. 2002년 2월 6일 국회 건설위원회에서 한나라당 권기술 의원은 정부의 주택정책을 질타하고 있었다. "분양권 전매허용, 청약가입제한 철폐, 세금감면 등 경기부양을 명분으로 정부가 주택에 대한 가수요를 부추겼습니다. 게다가 저금리까지 더해져 주택이 투기의 대상으로 전락했습니다. 떳다방이 분양시장을 좌지우지하면서 서민들이 막대한 프리미엄을 떠안고 있습니다.
떳다방의 폐해는 1999년부터 제기됐지만 (정부는) 분양시장 활성화를 위한 필요악이라며 뒷짐을 지고 있다가 뒤늦게 투기세력을 잡겠다며 뒷북을 치고 있습니다. 서민들의 희생을 발판으로 경기를 부양하는 것이 자칭 국민의 정부의 주택정책이 되고 말았습니다.
제도적 보완 없이 과열된 주택시장을 안정시키는 것은 불가능합니다. 1월 현재 77만명 선인 수도권 청약 1순위자가 3월에는 137만명, 4월에는 184만여 명으로 급증할 전망입니다. 천문학적인 청약전쟁이 예고돼 있습니다. 서울의 경우 6월까지 1순위자 80여 만명이 추가로 늘어날 전망입니다. 청약통장이 말 그대로 청약복권으로 전락했습니다. 당첨만 되면 가만히 앉아서 수천만원씩 프리미엄이 떨어지는 청약복권이 된 것입니다."
정부도 문제를 인식하고 있었다. 임인택 당시 건교부 장관의 답변이다. "10년 가도 청약 안 되는 사람도 있고 굉장히 불평들이 많은 것을 알고 있습니다. 그래서 어떻게 하는 것이 주택경기도 죽이지 않고 할 수 있느냐에 대해 회의를 수도 없이 하고 있습니다. 곧 복합적인 것을 종합해서 대안을 마련해볼까 생각하고 있습니다."
이후 관련대책이 쏟아졌다. 대부분 IMF 외환위기 때 폐지했던 내용을 되살린 것이었다. 공공부문 아파트는 무주택자에게 우선 공급되고 있었던 까닭에 대책은 대부분 민영아파트를 중심으로 이뤄졌다. 2002년 4월 주택공급규칙 개정을 통해 건교부는 투기과열지구 지정제를 도입하고 또한 투기과열지구 안에서는 민간건설업자가 공급하는 아파트 중 일부를 장기 무주택 세대주에 우선 공급하도록 했다.
9월에는 투기과열지구 안에서 모든 아파트의 분양권 전매를 주택공급계약일로부터 1년까지 금지했다. 10월에는 민영아파트 청약 1순위 자격을 다시 제한했는데, 투기과열지구에 한해 과거 5년 이내 당첨자, 세대주가 아닌 사람, 1가구 2주택 이상 세대주를 청약 1순위에서 제외했다. 2003년 6월에는 전매 제한을 소유권 이전 등기를 완료하는 때까지로 확대했다.
2005년 5월 판교신도시 등 인기지역 당첨확률이 높은 주택청약통장을 불법매매·알선한 혐의로 부동산 중개업자와 투기꾼, 청약통장 가입자 등이 무더기로 경찰에 적발됐다. 사진은 불법거래된 청약통장.
"처음부터 강한 앰플 주사를 쓰면 안 된다"
당시 건교부 주택정책과장이었던 강팔문 씨의 말이다. "부동산 침체기에서 회복기로 접어든 시기였습니다. 당시 청약 과열 현상이 나타나고 있었는데 그럴 경우 투기꾼이 몰려들고 집값이 상승하고 분양가도 상승합니다. 주택이 필요한 사람에게 주택이 공급되지 않는 겁니다. 투기과열지구를 도입하고 이 지역 내 민간건설업자가 공급하는 무주택 서민에게 우선 공급했습니다. 전매제한 조치와 청약 1순위 제한 조치는 정부 정책의 신뢰 문제도 있고 해서 망설이던 것이었습니다. 그런데 과열이 줄어들지 않아 미리 세워둔 시나리오대로 조치했습니다.
투기적 수요를 막으면서 정상적인 주택시장은 확보하기 위해 시장 상황을 봐가며 단계적으로 조치를 취했습니다. ‘강한 앰플 주사를 써서 전체 주택산업을 마비시키면 안 된다’는 공감대가 정부 안에 형성돼 있었습니다."
이어 무주택 세대주를 우선으로 청약제도가 바뀌었다. 2004년 1월에는 투기과열지구 내 민간건설업자가 공급하는 아파트 가운데 장기 무주택 세대주에게 우선적으로 공급하는 양을 대폭 늘렸다. 분양가상한제가 재도입된 2005년 3월에는 분양가상한제가 적용되는 공공택지 내 민영아파트도 장기 무주택 세대주에게 우선 공급하도록 했다.
투기꾼이 몰려드는 것을 막기 위해 전매제한도 강화했다. 분양가상한제가 적용되는 공공택지 아파트에 대해 최대 5년 동안 적용됐던 전매 금지가 2005년 12월에는 최대 10년으로 늘어났다.
2005년 8월 31일 한덕수 당시 경제부총리가 경기도 과천 재경부 브리핑룸에서 ‘부동산대책 관계부처 합동기자회견’을 갖고 있다. 이날 청약가점제 도입이 세상에 알려졌다.
2007년 9월 청약가점제 도입…청약제도 일대 혁신
그리고 2007년 9월 청약제도는 대변화를 맞이한다. 모든 아파트의 청약에 기존의 추첨식 대신 청약가점제를 적용하도록 개편된다. 이전 추첨제에서는 유주택자라도 청약에 당첨될 가능성이 있었지만 청약가점제 하에서는 당첨을 기대하기 힘들다. 이런 점에서 무주택자에게 공급물량의 일부를 우선 공급했던 기존 제도보다 강력한 조치다.
이와 함께 전매차익을 노린 투기꾼을 막기 위해 공공택지에 건설되는 아파트는 최대 10년, 민간택지 아파트는 최대 7년 동안 전매를 금지했다. 투기꾼을 배제하고 실수요자에게 주택을 우선 공급하겠다는 지난 30년 동안의 '씨름'이 마침내 달성된 셈이다.
‘불임시술자 우선’에서 ‘다자녀 가구 먼저’로
■인구정책과 청약혜택 변화
‘아들 딸 구별 말고 둘만 낳아 잘 기르자’로 대표되는 산아제한이 국가적인 목표였던 1976년 11월 경제기획원은 제4차 5개년경제개발계획 기간 동안 연평균 인구증가율을 1.6%로 억제하기로 했다. 이에 따라 정부는 자녀를 2명만 가진 이에게 주택공사 등이 짓는 아파트의 우선추첨권을 주기로 했다. 이 결정이 공공부문 아파트청약의 영구불임시술자 우대 근거가 된다.
1977년 청약제도가 처음으로 도입됐을 때 공공부문이 짓는 아파트 청약 우선순위는 경제기획원의 의도가 그대로 반영돼 만들어졌다. ‘국민주택청약부금’에 가입, 한 달에 한 번 6회 이상 납입해 50만원 이상이 된 사람을 1순위로 하되, 경쟁이 있을 때에는 해외근로자이면서 영구불임시술자, 영구불임시술자, 해외취업근로자의 순서대로 분양대상자를 정하도록 했다.
주공의 반포아파트 주택전시관에 몰려든 불임인파를 다룬 1977년 9월 15일자 조선일보.
경제기획원의 조치는 적중했다. 1976년 말까지 8만여 명에 불과했던 영구불임시술자가 1977년 8월말 14만여 명으로 늘어났다. 우대 방침이 처음으로 적용된 주공 반포아파트 분양공고가 난 뒤 증가세가 더욱 두드러져 하루 평균 700~800명씩 늘어났다. 1977년 9월 14일 반포아파트 주택전시관에는 다양한 사연을 가진 사람들로 가득 찼다.
김모(당시 35세)씨는 아침 일찍 신청장소에 나왔다가 불임시술자가 예상외로 많자 집으로 돌아가 부인에게 불임시술을 받도록 한 뒤 증명을 받아와 청약을 신청했다. 박모(44·여)씨의 사연은 눈길을 끌었다. 5년 전 수술을 받았다는 그는 병원이 사라지고 없어 적십자 병원에서 ‘무난자증명서’를 받아왔다.
그런데 문제가 생겼다. ‘무난자’가 선천적인 것인지 불임시술에 의한 것인지 구분할 수 없었기 때문이다. 주공 직원은 박씨에게 아들이 있는 것을 주민등록표로 확인한 다음에야 접수를 받았다. 단 조건이 붙었다. 다른 국공립병원에서 ‘불임시술에 의한 무난자 확인증’을 받아와야 한다는 것.
불임시술자가 아니라는 이유로 후순위를 받은 박모 할아버지(71)는 "45세 이상의 사람들은 효과가 없다고 보건소에서 무료로 시술을 해주지 않는데 순위에서 차별하는 것은 모순"이라며 "늙은 사람은 아파트에 살아보기도 힘들게 됐다"고 하소연했다.
1997년에서야 영구불임 시술자 우대 폐지
어떤 신청자는 "아들 딸 둘만 낳아 가족계획을 철저히 했다"며 "같은 불임시술자라도 아이들이 4~5명이 있는 신청자와 자신에게는 질적인 차이가 있다"고 강조하기도 했다. 이날 주택전시관에는 문의전화도 잇달았는데, ‘과부도 수술을 해야 하느냐’, ‘폐경기인데 무슨 불임시술이 필요하냐’ 등의 내용이었다. 이처럼 영구불임시술자의 아파트 청약 우선권이 ‘실증’되자 청약통장에 20~50만원 가량의 프리미엄이 붙을 때에도 영구불임시술자 명의의 청약통장에는 20만원의 프리미엄이 더 붙었다.
이런 일도 있었다. 당시 남성의 불임시술은 예비군 훈련장에서 많이 이뤄졌다. 원모씨는 1988년 7월 경기도 강화군의 한 예비군 훈련장에서 대한가족계획협회의 권유로 정관수술을 받았다. 그런데 이듬해 9월 세 번째 아이를 출산했고 아파트 우선권을 못 받게 됐다. 원씨는 이에 대한가족계획협회를 상대로 1500만원의 손해배상청구소송을 제기했다. 판결이 난 것은 1990년 12월. 당시 서울지법 남부지원 민사합의2부는 ‘수술이 잘못됐다는 증거가 없고 시술 3개월 뒤 정기검사를 받아야 한다고 담당의사가 고지했는데도 이를 태만히 한 점이 인정된다’며 원고 패소 판결을 내렸다.
불임시술자에 대한 우대조치는 1990년대 중반까지 이어졌다. 1996년 6월 4일 김양배 당시 보건복지부 장관은 김영삼 대통령 주재 국무회의에서 "35년간 시행되어 온 출산조절을 통한 인구억제정책을 폐기하겠다"며 "연내 관계부처와 협의, 불임시술 가정에 대한 공공주택 우선 입주권 등의 혜택을 없애겠다"고 보고했다. 그리고 1997년 7월 18일 ‘주택공급규칙’이 개정되면서 영구불임시술자 우대조치는 삭제됐다.
그로부터 9년 뒤인 2006년 정부의 인구정책은 다시 주택청약제도와 연결됐는데 이전과는 정반대였다. 건교부는 2006년 8월 주택공급규칙을 개정, ‘민법상 미성년자인 3명 이상의 자녀를 둔 무주택 세대주에게 건설량의 3% 범위 안에서 1회에 한해 특별 공급할 수 있다’고 정했다.
그 첫 적용은 2006년 8월 판교 신도시 분양. "21세 군인, 19세 대학생, 17세 고등학생을 둔 세 자녀 가구인데 아무 혜택을 받지 못하는 것은 불합리하다"는 등 불만의 목소리가 나오기도 했다. 2007년 9월 도입될 청약가점제에선 자녀수가 많은 것이 상당한 플러스 요인으로 작용할 예정이다.
