고가에 거래되는 <대한민국 부동산 40년>
책이 절판돼서 살 수가 없어서 비싼 값에 중고거래하시고,
국회도서관에 몇 만 원씩 줘서 제본하시는 분들이 많다고 하시더군요.
원래 이 책 자체가 정부부처 사이트에 올라왔던 내용을 엮은 것뿐입니다.
좋은 자료이니 읽어보시길 추천 드립니다.
['왜올랐나'③공급시차와 시행착오] 주택공급에서 생긴 일
"올라서 미안하고, 한번에 못잡아 미안합니다"
제1부 왜 올랐나 ③ 공급시차와 시행착오
[실록 부동산정책40년④]
특별기획팀 2007.02.15
"부동산, 죄송합니다. 너무 미안합니다. 올라서 미안하고,
국민을 혼란스럽게 하고, 한번에 잡지 못해서 미안합니다."
2007년 1월 23일 신년연설에서 노무현 대통령은 거듭 사과했다. 한 달 전 부산지역 상공인과의 오찬 간담회에서 "부동산 말고 꿀릴게 없다"고 말한데 이어 두 번째였다. 같은 달 31일 열린 국정과제위원회 합동심포지엄의 자료집은 부동산정책과 관련, 좀 더 구체적으로 "공급확대 대책의 추진 및 시중유동성 관리가 미흡했다"고 밝혔다.
전국 기준으로 2002년 67만호에 달했던 연간 주택건설 실적(승인 기준)은 참여정부가 시작된 2003년부터 매년 조금씩 줄다가 2006년 11월 현재 36만호 수준으로 감소했다. 수도권도 줄곧 감소하다가 2006년 11월 현재 11만호로 떨어졌다. 연말 주택건설승인이 집중되는 점을 감안하면 2006년도 전년도 수준을 유지할 것으로 추정되지만 참여정부 들어 주택공급이 추세적으로 감소했다.
2006년 10월 당시 추병직 건설교통부장관의 ‘신도시 추가건설’ 발언은 시장에서 공급 부족을 인정하는 것으로 받아들여졌다.
그렇다면 참여정부 기간 주택공급과 관련해 어떤 일이 벌어졌던 것일까.
"수도권 택지 1500만평 확보하라"
"이번 대책발표 때 어느 지역에 언제까지, 얼마만큼의 주택을 공급할 지를 구체적으로 국민들에게 알려야 합니다"
2005년 8월 말, 이후 8·31대책으로 알려진 부동산종합대책 발표를 앞두고 당시 부동산대책반장이었던 재경부 김석동 차관보(현 차관)는 건교부에 강하게 요청했다. 해당지역의 투기 우려 등이 제기됐지만 결국 주택공급 지역과 일정을 공개하는 쪽으로 결론났다.
이와 함께 8·31대책에는 향후 5년간(2006~2010년) 수도권에서 연간 300만평씩 총 1500만평을 확보하되, 그래도 택지가 부족하면 추가대책을 마련한다는 계획을 담았다.
8·31대책 공급계획은 향후 5년간 수도권에 연간 30만호를 지어야 하지만 실제 공급가능 물량은 24만호(공공 10만호, 민간 14만호)로 추산했다. 따라서 부족분 6만호를 채우기 위해 추가로 공공이 5만호, 민간이 1만호를 더 공급해야 한다고 봤다. 공공부문에서 연간 300만평의 택지를 확보한다는 계획은 바로 공공부문이 추가 공급키로 한 주택 5만호(주택 1호당 60평 가정)에 필요한 땅이었다. 민간의 1만호 추가 공급은 규제합리화를 통해 해결한다는 계획을 세웠다. 그러나 민간의 공급 감소는 예상을 뛰어넘었다.
8·31대책은 향후 5년간 수도권 1500만평 확보계획을 가시화하기 위해 서울 송파구 거여동 일대 특전사와 남성대 골프장, 문무대 부지 등 200만평의 정부 땅에 5만 가구 규모의 신도시를 개발키로 하고, 기존의 김포·양주신도시의 규모를 종전보다 337만평 넓혀 총 542만평의 택지를 확보했다.
특히 송파신도시를 위해 당시 이해찬 총리가 국방부 설득에 적극 나섰고, 조영택 국무조정실장이 이 총리의 지시를 받고 환경부 등과의 업무조율을 맡았다.
남은 958만평은 건교부가 책임지고 확보키로 했다. 김 차관보(현 차관)는 "시장을 안심시키기 위해 강남대체 효과가 큰 송파신도시 등을 발표했고, 미확보 택지는 건교부측이 책임지되 정부가 정기적으로 추진실적을 점검하기로 했다"고 회고했다.
택지확보에서 주택공급까지의 시차
이후 파주신도시 확대(212만평), 검단신도시(340만평) 추가 건설 등으로 2007년 2월 현재까지 미확보택지는 400여 만평. 정부는 앞으로 남은 400여 만평도 순차적으로 확보할 계획이다.
문제는 택지확보가 곧바로 주택공급으로 이어지지 않았다는 점이다. 택지확보에서 실제 입주까지는 적어도 5~6년의 시간이 걸리기 때문이다.
1990년대 초 분당·일산 5개 신도시의 경우 계획 발표에서 분양, 입주까지 2년 만에 초고속으로 진행됐다. 그러나 5개 신도시 이후 난개발 등의 문제로 사전환경성검토, 광역교통대책협의 등이 추가됐고, 관계부처와 지자체간의 협의도 보다 내실있게 진행하기 때문에 이제는 과거처럼 일사천리로 신도시를 짓는 것이 제도적으로 어렵다.
따라서 택지확보~입주까지 기간의 수급 불균형으로 인한 집값 상승 가능성을 어떻게 잠재우느냐가 숙제였다. 정부는 추 장관의 ‘신도시 추가건설’ 발언이 있은 지 한 달 뒤 발표한 11·15대책에서 개발·실시계획을 통합하고, 환경영향평가 등도 지구 지정 전후로 앞당겨 개발기간을 1년 가까이 단축할 수 있도록 했다. 특히 정부는 공급부족에 대한 우려를 씻기 위해 ‘수도권 주택공급 로드맵’의 구체적 모습까지 발표했다.
이날 대책을 발표하면서 권오규 경제부총리는 "정부가 분양가 완화와 공급확대에 노력하고 있는 만큼 무리하게 대출을 받기보다 이제는 마음의 여유를 갖고 공급계획을 지켜보면서 필요한 시점에 필요한 지역을 선정해 접근하는 냉정함이 필요하다"고 당부했다.
민간 공급의 위축
수도권지역 적정 공급량인 연간 30만호를 맞추려면 대개 공공과 민간이 각각 15만호씩을 분담해야 한다.
그러나 IMF외환위기 이후 경기부진의 여파로 1998~2002년까지 공공부문이 확보한 택지량은 크게 줄었다. 이 기간 확보한 수도권 공공택지는 연평균 360만평으로, 문민정부(1993~1997년)시절 실적(연평균 446만평)의 81%에 불과하다. 택지확보~주택분양까지의 공급시차를 감안하면 국민의정부 시절 택지확보 부족분은 이후 시차를 두고 주택공급 부족을 초래하는 한 요인이 됐다. 공공택지 확보량은 2004년 이후 연평균 600만평 이상으로 늘어났지만 역시 주택분양·입주까지 걸리는 시차로 인해 즉각적인 수급안정 효과는 나타나지 않았다.
또 2003년 1월부터 국토계획법(‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’) 시행, 다가구·다세대주택 규제 강화 등은 민간부문의 주택공급이 위축되는 요인이 됐다.
국토계획법에 따라 난개발이 제한되고 계획적 개발이 강조되면서 민간의 택지확보가 예전에 비해 어려워졌다. 또 도심지 난개발을 막기 위해 주차장과 일조권 확보 요건이 강화되면서 연간 10만~20만호씩 지어졌던 다가구·다세대주택이 2003년부터 급속도로 줄어들었다.
민간부문의 공급 감소로 수도권(2003년 29만호→2005년 19만호)과 서울(2003년 11만호→2005년 5만호)의 주택공급이 줄어들자 이를 보완하기 위해 정부는 주택 공급에 대한 ‘발상 전환’을 통해 공공부문의 역할 확대를 꾀한다.
"공급 부족에 선제적 대책 마련 못해"
민간 공급이 추세적으로 위축되던 당시 정부가 적절히 개입할 여지는 없었던 것일까.
대개 집값이 오르기 전에는 먼저 전셋값이 뛰는 현상이 나타나곤 한다. 이는 전세값이 주택 실수요의 변화를 가장 정확하게 반영하기 때문이다. 2차 급등기였던 1989년, 3차 급등기였던 2002년의 상황이 그랬고, 2006년 집값 급등 때도 마찬가지였다.
건교부 관계자는 "무엇보다 선제적으로 다가구·다세대 관련 대책을 마련해 전·월세 급등에 대비하지 못한 점이 가장 아쉽다"고 말했다. 이 말은 곧 실수요의 변화에 적절히 대응할 타이밍을 놓쳤다는 것을 의미한다. 특히 정책당국을 당혹스럽게 한 것은 민간의 공급위축이 예상을 뛰어넘었다는 점이다. 수도권 내 민간 공급가능물량을 14만호로 추산하고, 규제합리화를 통해 부족분 1만호만 추가 공급하면 된다고 봤던 8·31대책의 공급계획에 차질이 생긴 것이다.
여기에는 공급확대에 대한 정책당국간 ‘온도차’, 정확한 수요예측의 문제, 주택보급률 100%의 함정 등이 복합적으로 작용했다.
주택보급률 100%의 함정
8·31대책에 참여했던 한 관계자의 증언은 부동산시장 안정의 양대 축인 수요관리와 공급확대정책 중 ‘어디에 강조점을 두냐’를 놓고 논박이 있었음을 말해준다.
"일부에서 주택보급률이 100%를 넘었는데 왜 공급이 더 필요한지 문제제기를 했다. 그러면 다른 편에서는 1000명당 주택수가 동경은 440호인데 비해 서울은 240호에 불과한 점을 근거로 주택보급률 100% 이후에도 지속적인 주택공급이 필요하다고 반박했다"
특히 통계적 요인으로 인해 적절한 공급대책을 세우는데 일정한 한계가 있었다. 8·31대책에 참여했던 또 다른 관계자는 "8·31대책을 준비하는 과정에서 필요한 주택공급물량을 산정하려고 통계를 들여다봤더니 어떤 자료에서는 건축허가를 기준으로, 또 다른 자료는 착공을 기준으로 하는 등 제각각이어서 정확한 공급계획을 세우기에 어려움이 있었다"고 말했다.
이런 문제가 총체적으로 압축된 것이 ‘주택보급률 100%의 함정’이었다.
만성적인 주택부족에 시달리던 우리나라는 2002년 말 공식적으로 주택보급률 100%를 달성한다. 주택보급률 100%를 넘더라도 멸실주택, 신규가구 증가, 주택교체수요 등을 감안하면 지속적인 주택공급이 필요한데도, 이 지표는 ‘더 이상 급하지 않다’식으로 정책당국의 긴장을 늦춘 측면이 있다.
주택보급률(주택수/가구수)이란 주택수를 가구수로 나눈 비율이다. 문제는 분모인 가구수에서 1인 가구가 빠지기 때문에 실제보다 주택보급률이 높아 보이는 착시현상이 발생한다는 점이다.
통계청 센서스에 따르면 1인 가구를 뺀 총 가구수는 2000~2005년까지 5%(2000년 1208만 가구→2005년 1271만 가구), 주택수는 15.3%(2000년 1147만호→2005년 1322만호)씩 각각 늘어난다. 이처럼 가구수보다 주택수가 3배 가량 빨리 늘었기 때문에 주택보급률은 2000년 96.2%에서 2005년 105.9%로 개선된 것으로 나타난다.
하지만 가구수 산정에서 제외되는 1인 가구(317만가구)를 포함할 경우 2005년도 주택보급률은 82.7%로 떨어진다. 여기서 분모인 가구수 역시 다가구가 주택 1채로 계산되고, 주거용 오피스텔이 제외돼 실제보다 주택수가 적게 산정됐다는 점을 감안하면 주택보급률은 다소 높아진다.
정부는 이런 문제점 등을 바로잡기 위해 ‘1000명당 주택수’ 등 주택 수급상황을 좀 더 정확히 반영하는 새로운 지표의 개발을 서둘렀지만 이미 누적된 문제가 폭발한 뒤였다.
오일달러와 3저 호황 급등기의 경험
과거 집값이 급등할 때는 항상 시중에 돈이 너무 많이 풀리고, 주택공급이 부족했다는 공통점이 있다.
중동특수에 따른 오일달러 호황기였던 1970년대 말 1차 급등기의 경우 도시화, 핵가족화 등으로 인한 가구수 증가가 주택공급을 앞지르면서 주택사정은 갈수록 악화됐다.
1975~1980년까지 가구수 증가율은 연평균 약 4%, 총 19.9%에 달해 아무리 집을 지어도 주택보급률은 더욱 떨어지는 상황이 벌어진다. 1970년 주택보급률은 전국 78.2%, 서울 56.8%였지만 1975년에는 전국 74.4%, 서울 56.3%로 오히려 주택난이 가중돼 결국 1970년대 말 집값 폭등의 원인으로 작용하게 된다.
3저 호황으로 달러가 넘치던 1980년대 말 2차 급등기 때도 주택공급이 달리기는 마찬가지였다.
1978년 30만호에 달했던 주택공급은 경제위기를 겪었던 1980년 15만호로 격감한 뒤 1983~87년까지 연간 25만호에 머물렀다. 그 결과 1987년 주택보급률은 전국 69.2%, 서울 50.6%에 불과했다. 또 풍부한 시중유동성 등으로 1988~90년까지 6공화국 집권 3년만에 집값이 56% 폭등했다. 여기에 대기업들까지 사업확장을 이유로 땅 투기에 나서며 부동산가격 급등을 부추기자 주택문제에 대한 불만이 체제안정을 위협할 정도로 심각해졌다. 이에 당시 6공 노태우 정부는 1989년 5개 신도시를 포함한 주택 200만호 건설사업을 추진한다.
이렇게 시작된 주택 200만호 건설사업은 전국을 공사현장으로 바꾸고, 임금·자재파동, 경기과열 등 숱한 부작용을 남기며 당초 계획보다 1년가량 앞당겨진 1991년 8월 조기 달성(공식기록은 214만호)됐다. 4년여 만에 우리나라 총주택(1987년 기준 645만호)의 33%를 몰아짓는 공급대책으로 서울 집값은 1991년 처음으로 하락한 뒤 1992～97년까지 하향안정세를 유지했다.
‘빨갱이’ 경제수석
집값을 잡으려면 대규모 공급대책이 필요하다는 주장은 이 시기의 경험을 주요 근거로 내세운다. 그러나 이 시기 부동산시장이 안정된 데는 공급확대 뿐 아니라 1989년 12월 국회를 통과한 토지공개념 3법(택지소유상한제, 개발이익환수제, 토지초과이득세)이라는 강력한 수요억제책의 영향도 컸다.
당시 토지공개념 3법을 주도했던 문희갑 경제수석은 보수진영으로부터 ‘빨갱이’라는 비난을 무릅쓰고 "6공의 운명을 걸고 토지공개념제도 도입을 실현 하겠다"며 밀어붙였다.
문 수석을 이은 김종인 경제수석도 재벌들의 비업무용 토지 강제매각을 주요내용으로 하는 1990년 5·8조치를 주도함으로써 부동산투기 근절을 위해 대기업군과의 일전을 불사했다.
1990년대 초반 유례없는 집값 안정이 화끈한 공급대책과 강력한 투기억제책이라는 ‘투 트랙 정책’의 결과라는 점을 감안할 때 투기억제 없는 공급확대는 반쪽짜리에 불과하다.
"공공부문에서 충분히 지어라"
"개인 사업자들이 집을 못 짓겠다고 하는 경우도 생각할 수 있기 때문에 주택공사, 토지공사 같은 공공 분야에서 대대적인 주택공급을 할 수 있는 계획을 세우고 있습니다."
2006년 9월 28일 MBC 100분 토론에 출연한 노무현 대통령은 민간의 공급위축에 대비해 공공부문의 역할을 강화하겠다고 밝힌다.
한 달 전 청와대에서 열린 ‘8·31정책 1주년 부동산정책회의’에서 "주공, 토공 등 공공부문이 서민주택의 시장가격 조절에 개입할 수 있는 수준으로 주택을 공급해야 하며, 이를 위한 자금조달 문제 등은 관계부처와 협의해 신속히 추진하라"고 말한 것과 같은 맥락이었다.
갈수록 뚜렷해지는 민간 주택공급 감소를 메우기 위해 공공부문의 역할을 강조한 것이다.
그러나 노 대통령의 강력한 의지가 곧바로 실행되진 못했다. 2006년 10월 당시 집값 급등 이후 소집된 회의에서 노 대통령은 그동안 지지부진했던 주택공급에 대해 실무자를 강하게 질책했다.
공공부문의 역할을 강화하려는 시도는 과거 정부에서도 종종 있었지만 결국 재원부족으로 용두사미가 되곤 했다.
박정희 대통령은 1972년 10월 유신개혁 직후 열린 비상국무회의에서 향후 10년간 주택 250만호를 짓겠다는 야심 찬 계획을 발표했다. 특히 주목할 점은 250만호의 44% (110만호 가량)를 공공부문에서 짓기로 했다는 것이다. 1960년대 공공주택건설 비율이 12.6%에 그쳤다는 점을 감안하면 상당히 획기적인 시도였지만 이 계획은 결국 ‘돈 문제’ 때문에 실현되지 못했다.
이런 고질적인 재원부족 문제를 해결하기 위해 도입된 것이 2007년 ‘1·31대책’에서 발표된 ‘임대주택펀드’이다. 이 펀드는 연기금, 우체국, 보험사, 투신 등으로부터 2006~2019년까지 연평균 7조원, 총 91조원의 자금을 끌어와 2017년까지 매년 5만호, 총 50만호의 비축용 장기임대주택을 짓는 재원으로 활용된다. 이렇게 마련된 임대주택은 기본적으로 서민주거안정을 위한 것이지만 정부가 주택을 충분히 확보함으로써 집값 급등기 때 수급조절용으로도 활용하겠다는 다목적 포석이 깔린 것이다.
주택도시연구원 임서환 연구원은 "지금까지 우리나라는 재원부족으로 인해 공공부문의 주택공급이 충분치 않았기 때문에 투기성 자금의 유입을 허용하거나 나아가 조장하는 방식에 크게 의존했다"며 "이는 결과적으로 한쪽에선 투기와 싸우고, 다른 한쪽에서는 투기적 수요를 부추기는 모순적 상황을 야기했다"고 지적했다.
공공부문 역할 강화와 이를 위한 재원인 임대주택펀드는 민간 의존적인 불안한 주택시장의 안전판 구실을 할 것으로 기대된다.
다른 글들은 아래 <대한민국 부동산 40년> 카테고리에서 확인하세요.
'[부동산] 대한민국 부동산정책 40년' 카테고리의 글 목록
no money no honey
d94x.tistory.com